同心县人民政府

各乡镇、县直各部门：

为了全面实施预算绩效管理，推动建立财政支出立项评估决策机制，推进财政治理体系和治理能力现代化，根据《宁夏回族自治区党委 人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》《自治区预算绩效一体化管理暂行办法》等要求，结合我区实际，制定了《宁夏回族自治区财政支出事前绩效评估管理指南》，现予转发，请遵照执行。

附件：宁夏回族自治区财政支出事前绩效评估管理指南

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宁夏回族自治区财政支出事前绩效评估管理指南

第一章  总  则

为了全面实施预算绩效管理，推动建立财政支出立项评估决策机制，推进财政治理体系和治理能力现代化，根据《宁夏回族自治区党委  人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》《自治区预算绩效一体化管理暂行办法》等，结合我区实际，制定本指南。

一、目的

提高财政资金投入的精准性、科学性和有效性：一是以绩效为统领，落实“先谋事，再排钱”的预算管理要求；二是强化资金申请的研究论证，判定资金需求的轻重缓急，促进财政资金的统筹谋划；三是加强项目成本效益分析，做实资金投入测算。

二、定义

本指南所称财政支出事前绩效评估（以下简称事前评估），是指自治区各级财政部门、业务主管部门（单位）根据中央和自治区的决策部署、部门职责和事业发展规划等内容，运用科学、合理的论证方法，对财政支出项目（政策），从申报必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等方面进行客观、公正的评估。

本指南所称立项评估决策机制，是指自治区各级财政部门、业务主管部门（单位）运用事前评估方式，对项目（政策）预算进行评估论证，按照相关审核流程批准立项，并纳入项目库管理的决策程序和制度安排。

三、适用范围

事前评估的范围适用于新出台的重大政策和项目，包括但不限于新增500万元及以上部门预算项目支出（各市、县（区）可根据自身实际界定重大政策和项目包括范围）。

四、原则

（一）绩效导向。事前评估以绩效导向和成本控制理念为出发点，以投入、产出和效果为评估重点，注重成本效益，对项目（政策）决策进行综合评估。

（二）科学规范。事前评估应通过规范的程序，采用定性与定量相结合的方法，通过多种途径和手段充分收集证据资料，保证评估结论科学可信。

（三）客观公正。事前评估应公开、公平、公正，评估主体要实事求是、公平合理地进行评估，利益相关方不得影响评估过程及评估结果。

（四）权责对等。事前评估要建立责任约束机制，明确各方职责，清晰界定权责边界，各级财政部门、业务主管部门（单位），以及其他部门对其主导开展的评估工作负有管理自主权，并对评估结果负责。

五、分类

（一）按评估对象分类，分为项目事前评估和政策事前评估。

（二）按实施主体分类，分为业务主管部门（单位）组织开展事前评估和财政部门组织开展事前评估。

1.各级业务主管部门（单位）原则上对本部门（单位）新增项目（政策）进行评估。开展事前评估可结合项目可行性研究论证、预算评审、项目审批等现有决策程序一并进行。

2.各级财政部门原则上可抽取重点项目（政策）进行再评估。

所谓重点项目，一般是指部门履职完成党中央和国务院、自治区和市、县（区）党委、政府确定的重大目标任务、资金量较大、对社会和经济发展有重要影响、社会受益面大的财政支出项目。

（三）按组织方式分类，分为自行评估和委托第三方（包括第三方机构或相关领域专家，主要是指与资金使用单位没有直接利益关系的单位和个人）参与事前评估。

委托第三方开展事前评估的，要坚持委托主体牵头组织与项目实施主体相分离的原则，一般由本部门或单位主管财务的机构组织，确保事前评估的独立、客观、公正。

六、主要依据

（一）相关法律、法规和规章等；

（二）国家及地方党委、政府制定的国民经济与社会发展规划和方针政策等；

（三）部门（单位）的中长期发展规划、职责和年度工作计划等；

（四）财政部及自治区各级财政部门制定的相关制度和管理办法等；

（五）相关行业政策、行业标准及专业技术规范等。

（六）其他相关依据。

七、职责分工

（一）各级财政部门负责拟定事前评估管理办法（细则）和工作流程；抽取部分重点项目组织开展事前评估；指导、督促同级业务部门（单位）开展事前评估工作；对同级业务部门和单位组织开展的事前评估进行审核认定。

（二）各级预算部门和单位负责开展本部门、本单位项目事前评估；完善项目库管理，并参照事前评估结果对项目进行排序。

（三）预算申报单位负责准备事前评估相关材料；配合同级财政部门或主管部门开展事前评估。

（四）评估专家应坚持实事求是、客观公正的科学态度，深入实际了解和调查情况，遵守职业道德；严格执行保密制度，保守国家秘密和被评估单位的商业和技术秘密；不得对外透露评估结论、咨询意见、争议问题等有关情况。专家应遵守回避制度，不得与被评估单位有任何经济利益关系和其他应回避的利害关系。

（五）第三方评估机构应遵守职业道德、廉洁自律；不得干预和影响被评估单位的正常工作，评估期间发生的一切费用不得由被评估单位支付；遵守保密原则，不得将文件、数据等与评估有关的资料对外公布，不得提前对被评估单位和相关人员公布专家意见、评估结果等；自觉履行回避制度及其他相关纪律。

第二章  事前评估的实施流程

事前评估工作原则上包括评估准备、评估实施两个阶段。

一、评估准备

（一）确定评估对象。各级业务主管部门（单位）根据财政管理要求对本部门拟纳入项目库管理的新增预算需求的支出项目（政策）进行绩效评估。各级财政部门遴选自治区党委、政府关注度高、涉及经济社会发展重要领域和关键环节的部分重大支出项目（政策）开展事前评估。

（二）成立评估工作组。评估工作组成员一般包括业务部门财务管理处室（科/股室）、财政部门管理处室（科/股室）、评估对象相关业务处室（科/股室），必要时可引入行业专家、第三方机构。工作组负责评估工作的具体组织实施。

（三）听取情况汇报。评估工作组组织申报单位、业务主管部门、财政部门（引入第三方机构的，第三方机构也参加评估会）。听取申报单位汇报，了解项目申报理由、立项背景、政策依据、绩效目标、实施方案、预算编制等基本情况。

（四）制定评估方案。评估工作组按要求拟定具体的事前评估工作方案，经研究批准后实施。评估方案应包括评估目的、评估对象、评估依据、评估原则、评估方式方法、评估内容及重点、评估程序及时间安排、评估人员及措施保障等内容。

二、评估实施

（一）资料收集。评估工作组应全面收集与被评估政策和项目有关的数据和资料，包括政策项目的立项背景及发展规划、立项申请材料、预算申请材料、组织管理制度等。

（二）书面审核。评估工作组通过对资料进行审核、整理，对相关数据进行汇总、分析，运用合适的评估方法，对照评估方案内容，对政策项目进行综合评估。

（三）现场调研。评估工作组可视情况开展现场调研，实地勘测、核实、了解评估对象的具体内容、申报理由和具体做法、依据等，将现场情况与上报材料进行对比分析，对疑点问题进行询问，听取并记录申报单位对有关问题的解释和答复。

（四）会议评审。评估工作组在充分收集分析资料、现场调研的基础上，组织申报单位、业务主管部门、财政部门和专家组召开评估会（引入第三方机构的，第三方机构也参加评估会）。申报单位汇报绩效目标、实施方案、预算编制等情况；引入第三方机构的，由第三方机构汇报事前评估相关情况；专家组就具体问题和申报单位（第三方机构）进行沟通交流。在此基础上，专家组对事前评估对象进行打分，讨论形成《事前绩效评估专家组评估意见》。

（五）形成结果。评估工作组根据评估情况，参照绩效评估报告模板，整理评估资料，充分征求各方意见，形成评估结果。

第三章  事前评估的方式方法

事前评估方式和方法的选用应当坚持简便有效的原则。根据评估对象的具体情况，可采用一种或多种方式、方法进行评估。

一、事前评估的方法

主要包括成本效益分析法、对比审核法、因素分析法、公众评判法、专家咨询法等。

（一）成本效益分析法。成本效益分析法适用于效益可以量化的事前评估项目（政策），是指将项目（政策）拟投入预算金额与预期效益进行对比分析，分析项目（政策）的投入价值，寻求以最小成本获取最大收益的投入方式。

（二）对比审核法。对比审核法是指通过对项目（政策）绩效目标、项目（政策）内容、实施部门（单位）的中长期规划目标、年度工作目标、历史执行情况和同类地区同类型项目（政策）等进行比较，综合分析项目（政策）实施的必要性、可行性和绩效性。

（三）因素分析法。因素分析法是指将影响项目（政策）绩效目标实现、实施效果的内外因素罗列出来，细化分析维度；然后根据不同因素的重要程度设置相应权重并评分，通过定量的方式得出评估结论。

（四）公众评判法。公众评判法是指通过对项目（政策）潜在受益对象和相关重要群体进行社会调研，获取相关数据，以此分析项目（政策）设立的现实要求，判断项目（政策）决策的科学合理性。

（五）专家咨询法。专家咨询法是指向行业专家、绩效专家等咨询，获取专家对该项目（政策）设立的书面意见，以此作为评估的依据之一。

二、事前评估的方式

主要包括查阅资料、问卷调查、现场调研、专家咨询、召开座谈会等方式。

（一）查阅资料。在收集、整理项目（政策）资料的基础上，查阅与项目（政策）内容有关的国家及地方宏观政策、行业政策，主管部门职能和规划等，对项目（政策）有关资料进行深入研究、比较和分析。

（二）问卷调查。根据项目（政策）的实际需要选择开展问卷调查，收集样本数据、核实相关情况。

（三）现场调研。对项目（政策）实施单位和实施地点进行实地调研，了解项目建设、管理情况，核实项目（政策）相关信息。

（四）专家咨询。结合项目（政策）特点，聘请与项目（政策）专业领域有关的专家，通过电话、电子邮件及会议沟通等方式，就项目（政策）的必要性、可行性、绩效目标、财政支持范围和方式及项目（政策）预算等内容向专家进行咨询和讨论。

（五）召开座谈会。组织参与项目（政策）的评估专家座谈，对项目（政策）资料进行集体审阅、充分讨论，对评估项目（政策）集中发表意见和建议。  

第四章  事前评估的内容要点

事前评估应围绕立项必要性、目标合理性、实施可行性、投入经济性、筹资合规性五个维度开展。

一、立项必要性

重点解决两个问题：一是资金申请与落实地方党委政府决策部署、发展规划、中心工作和部门主要职责的关联程度，即是否为了解决当前最重要、需求最迫切的问题；二是财权与事权的匹配程度，即资金投入是否符合财权与事权统一的原则。

主要从政策依据充分性、职能相关性和预期效益显著性、财权与事权匹配性等四个方面进行评估。

（一）政策依据充分性。核实项目（政策）开展的依据文件，包括中央（部委）和各级党委政府政策文件、各级党委政府会议纪要、国民经济和社会发展规划、相关行业发展规划等，分析项目（政策）是否与上述依据文件直接相关，是否为落实上述依据文件的必要举措。

（二）职能相关性。核实职能部门“三定”方案中与项目（政策）相关的职责，分析项目（政策）是否属于部门的履职范围，是否属于解决当前社会最关心、需求最迫切的问题。

（三）预期效益显著性。核实问题解决的最终结果和预期效益，清晰描述资金投入后最终提供的有形或无形的公共产品和服务、服务对象或受益对象、对提升公共服务水平等方面的影响，以及影响的持续性。

（四）财权与事权匹配性。核实项目（政策）的事权层级，从履职层面上是属于哪一级政府主要负责的。自治区财政原则上只对自治区级事权和共同事权进行支持。对于完全属于市县的事权，应充分说明需要自治区财政支持的理由和依据。

二、目标合理性

主要评估绩效目标是否能够充分反映资金投入后带来的主要产出，以及对实施对象现状的影响，包括经济效益、社会效益、生态效益等方面。主要从目标完整性、匹配性和科学性三个方面进行评估。

（一）目标完整性。项目（政策）是否制定了清晰、明确的绩效总目标和相应的绩效指标，且覆盖支出的主要内容。

（二）目标匹配性。绩效目标是否与年度任务或计划数相对应，是否与预算额相匹配，是否与当前社会事业发展水平相匹配。

（三）指标科学性。是否梳理、归纳、总结、提炼形成关键的绩效指标，包括产出指标和效益指标。产出指标要能反映主要工作内容的预期完成情况，效益指标要能反映主要工作内容的直接效益和间接带动效益的预期实现情况，集中反映各级党委、政府要求的任务目标或部门履职的要求。关键指标的指标值要可衡量可考核。

三、实施可行性

主要分析项目（政策）是否具备实施的前提条件和要求，从前置审批事项完整性、基础条件完备性、工作方案可行性、财政投入方式有效性等方面进行评估。

（一）前置审批事项完整性。核实项目（政策）需要的前置审批要求，以及审批的进展情况，分析审批进度对预算安排和预算执行的影响。

1.立项进展情况。如按要求新建、改扩建的基本建设项目需要发改部门立项（包括项目建议书、可行性研究报告和初步设计概算等环节），维修改造项目需要机关事务管理局立项和财政评审，政务信息化项目、PPP 项目需要发改委立项等。

2.报批进展情况。如新增专项资金需要按照专项资金管理办法等文件规定履行报批程序等。其他需前置审批的情况，如 PPP 项目需要完成财政可承受能力论证和物有所值评价等。

（二）基础条件完备性。核实项目（政策）实施需要的基础条件是否已经具备或得到有效保障。如建设项目的土地指标是否能够保障，项目需要的技术方案是否成熟等。

（三）实施方案可行性。实施方案是指项目（政策）具体的实施安排，包括目标要求、职责分工、工作任务、保障措施等内容。评估主要关注以下要点：

1.组织管理机制和职责分工是否明确；

2.工作任务是否具体、翔实，工作计划是否合理；

3.资金分配是否合理，包括在各项任务间、各个年度间的安排是否合理。

（四）财政投入方式有效性。评估财政投入方式是否最优，是否集中财力解决关键问题，是否出现“撒胡椒面”的情形。

四、投入经济性

重点解决是否存在重复、交叉的资金安排，是否量入为出、量力而行，成本测算是否科学合理。

主要从规模合理性、测算科学性两方面进行评估。

（一）规模合理性。

1.是否存在重复申请的情况。通过座谈沟通、查询资料等方式，核实申报的资金需求与部门现有资金的支出方向是否存在类似或重复的情况，分析现有资金是否满足或部分满足新增需求。

2.新增支出需求的合理性。按照财权与事权相一致的原则，充分考虑财政支出结构、财政保障能力对支出需求的约束。属于同级财政事权的，要考虑财政的可承受力；属于共同事权且有明确分担比例的，应按有关规定测算；没有分担比例的，应最大限度发挥同级财政资金的撬动效应。

3.工作任务是否合理。核实实施方案中计划开展的主要工作任务，与政策依据文件进行比对分析，判断工作任务设置是否合理，避免贪大求全等。

对于政策依据文件中有明确工作任务要求的，要审核申报的工作任务是否超出文件要求；对于政策依据文件中没有明确工作任务要求的，要评估是否为实现目标的最经济、合理的工作任务，要核减非必要的工作安排。

4.预算规模是否合理。分析论证申报的预算规模是否与任务工作量相匹配，是否存在虚报预算投入，或者留下资金硬缺口，避免出现隐性债务。

（二）测算合理性。

1.核实项目（政策）的分解任务与分项预算，分析两者之间的对应关系是否合理。

2.审核分项预算的测算方法是否科学，测算依据是否充分。有支出标准的是否按照标准编报资金需求，没有支出标准的，参考相关行业的标准、同类业务的政府采购价格、市场询价结果等因素，进行测算和评估。

五、筹资合规性

主要解决筹资渠道是否合规、筹资方式是否合理、财务风险是否可控等问题。

（一）筹资渠道合规性。核实资金来源的渠道是预算资金、政府债券资金，还是社会资本等，是单一来源还是多项资金来源，分析资金来源渠道是否符合政策规定。

（二）财政资金支持方式合理性。

1.财政资金支持方式是否科学合理，是否根据投入对象的不同采取最优的方式和标准，例如补助资金是直接补助有效，还是间接补助更能达到目的，是事前补助更有撬动效应还是事后奖补更能发挥激励作用；产业扶持是设立基金、股权投资还是资本金投入更能发挥效益。

2.属于共同事权的，分析各级财政资金投入和承受能力是否合理。

（三）筹资风险可控性。

1.分析、判断、核实筹资方案可能面临的各类风险，如市县资金或其他来源资金不到位或不准时到位的风险。

2.是否针对各类风险制定相应的应对措施或备选方案，应对措施或备选方案是否可行、有效。

第五章  事前评估结果

一、结果的呈现形式

评估工作组要根据评估的具体情况，实事求是、完整、准确地形成评估结果。评估结果可以下列方式呈现：

（一）独立的事前评估报告。

（二）在项目（政策）可行性研究报告、财政预算评审报告等预算申请材料中一并反映。适用于开展可行性研究论证、财政预算评审的项目（政策）。

二、结果的组成

（一）事前评估结果包括评估结论和评估得分两部分。

（二）评估结论分为“通过”和“不通过”两种。

1.对于立项必要性充分、实施方案可行性强、绩效目标明确合理、投入产出比较高的项目（政策），应“通过”；

2.对于立项必要性不充分、实施方案可行性不强、绩效目标不明确不合理、投入产出比较低或不属于财政支持范围的项目(政策)，应“不通过”。

（三）评估得分是工作组或专家组根据评估指标体系，对评估内容和要点进行评分得出的结果。评估得分作为问题分析和对同类项目（政策）进行对比分析的主要依据。

评估得分在85分以上（含）的“通过”，评估得分在85分以下的“不通过”。

三、结果的必备要素

（一）部门绩效评估结果。

1.采用独立的事前评估报告形式的，根据事前评估申报必要性、投入经济性、目标合理性、实施可行性、筹资合规性五个方面的内容，结合各自的评估要点逐一论证分析，并按附后《事前绩效评估报告模板》形成规范的报告。

2.采用在项目（政策）可行性研究报告、财政预算评审报告等预算申请材料中一并反映形式的，事前评估的内容和要点均要在可行性研究报告、财政预算评审报告等中予以呈现。其中申报必要性和实施可行性可以结合其他内容一并综合表述，投入经济性、目标合理性、筹资合规性等内容应独立设置“事前绩效评估情况”章节表述。

3.两种形式的评估结果，均应根据评估情况，按照轻重缓急，对涉及多个资金投向或多个子项目的资金需求进行合理排序。其中：独立的事前评估报告在“评估结论”中予以反映，在其他预算申请材料中一并反映事前评估结果的，应在“事前绩效评估情况”章节中予以核实。

（二）财政事前评估结果。

1.财政部门引入专家组出具的《事前绩效评估专家组评估意见》，要按照申报必要性、投入经济性、目标合理性、实施可行性、筹资合规性五个方面的内容，结合各自的评估要点逐一打分，并形成评估结论。

2.财政部门委托第三方机构出具的事前评估报告，要按照申报必要性、投入经济性、目标合理性、实施可行性、筹资合规性五个方面的内容，结合各自的评估要点逐一论证分析，并按附后《绩效评估报告模板》形成规范的报告。

3.专家组事前评估意见和事前评估报告中的“评估结论”应包括：

（1）明确对各子项目或子投向的财政支持建议，包括“通过”和“不通过”。

（2）对支持或部分支持的项目，如涉及多个资金投向或多个子项目的资金需求，根据评估情况，按照轻重缓急进行合理排序。

四、结果应用

（一）部门绩效评估结果是纳入项目库和申请预算的必备要件。部门要按照年度预算编报和项目库入库的时间和要求，在项目库入库申报时，将加盖单位公章的评估结果、相关申报材料及佐证材料一并扫描上传项目库系统，作为纳入项目库和申请预算的必备要件，以及财政部门安排年度预算的依据。

（二）财政重点绩效评估结果是纳入财政项目库的重要决定因素。评估工作组结合各级党委、政府工作要求、同级财力状况等各种因素，出具最终评估结果，根据评估结果，决定是否纳入财政项目库。